В России создают федеральный дорожный фонд: он начнет работать с 2011 года, а финансировать его будут сами водители — за счет акцизов на топливо. Поможет ли новая система справиться с бездорожьем?
Акцизы на бензин и дизтопливо будут расти постепенно — на рубль в год, в итоге в 2011 году в дорожном фонде будет 377 млрд рублей, а к 2013-му — уже 408 млрд рублей. Создание дорожного фонда обсуждали с начала года, но поворотным моментом, судя по всему, стала ситуация с ремонтом путепровода на Ленинградском шоссе, который привел к транспортному коллапсу в столице.
Как управляются дороги сейчас и поможет ли дорожный фонд спасти ситуацию, "Огоньку" рассказал председатель общественного совета Федерального дорожного агентства, бывший замминистра транспорта Олег Скворцов.
— В последний перед летними каникулами рабочий день в Госдуме прошло заседание профильного комитета, где обсуждался этот законопроект. Выступал министр транспорта Игорь Левитин, руководство профильных комитетов, и все высказались за документ.
На самом деле положение с дорогами у нас катастрофическое: по состоянию дорожной сети Россия сегодня находится на 111-м месте, по соседству с развивающимися африканскими странами. Рядом с нами нет ни одной цивилизованной страны! Даже бывшие советские республики, например Грузия и Армения, обошли нас по развитию и состоянию дорожной сети.
Нам потребуются громадные суммы на восстановление того, что было утеряно в последнее десятилетие. По данным Всемирного банка, мы тратим на ремонт дорог 0,8 процента от ВВП при необходимом минимуме в 2 процента ВВП. В Германии, Франции, Финляндии в год на ремонт километра дороги выделяют от 6 до 12 тысяч евро, мы же тратим меньше 2 тысяч.
Сегодня на повестке дня создание нового федерального дорожного фонда, а я помню, как принималось решение об отмене прежней системы дорожных фондов, что когда-то была,— министр финансов Алексей Кудрин выступал в Совете Федерации и сказал, что, хотя система финансирования изменится, сами расходы не уменьшатся ни на рубль. В реальности после отмены прежнего фонда расходы на дорожное строительство сократились в несколько раз!
— Какие дороги финансируются хуже всего?
— Лучше всего дело обстоит с федеральными трассами. В принципе, нынешнего финансирования могло бы хватить на все федеральные дороги, если бы не одно но: 80 процентов этих денег идет на три объекта — стройка в Сочи, дорога Чита — Хабаровск и мост на остров Русский. Всей остальной федеральной дорожной сети достается 20 процентов бюджета. Причем если трасса Чита —Хабаровск — это действительно крайне необходимый для страны объект, то вот дорогостоящей громадный мост на остров Русский, где проживает около 2 тысяч человек, вряд ли окажет какое-либо влияние на улучшение транспортной системы страны.
В итоге количество узких мест на дорогах будет лишь расти: сегодня протяженность дорог, работающих в режиме заторов,— 15 тысяч километров, к 2015 году их будет 19,5 тысячи километров. Но заторы — это одна сторона медали. Вторая — бездорожье. В ряде населенных пунктов дорог нет вообще, а муниципальный уровень — все эти малые города и поселки — не имеют денег на дорожное строительство. При этом своих источников финансирования у них нет. Я недавно встречался с главой муниципального образования, он говорит: "У меня денег в казне в пять раз меньше, чем нужно для содержания дороги. А ведь помимо дороги и другие расходы есть".
Плохо обстоит дело и на региональном уровне: на сегодняшний день регионы финансируют свою часть дорожной программы только на 15 процентов от того, что запланировано. При этом новое строительство практически прекращено, идут лишь ремонты.
Раньше вводили по 6-8 тысяч километров новых дорог в год, в прошлом году в целом по стране ввели 3 тысячи километров, из которых около 2 тысяч — дороги регионального уровня. И это был лучший за последнее время год с точки зрения ввода дорог. Для сравнения: нам нужно соединить твердым покрытием 28 тысяч населенных пунктов, для чего нужно построить 240 тысяч километров дорог. При таких темпах строительства, как теперь, на это уйдет более 200 лет.
Сегодня у нас нормативным требованиям соответствует меньше 30 процентов дорог. В федеральной целевой программе развития дорог до 2015 года, принятой правительством, стоит задача — к 2015 году довести эту цифру по федеральной сети до 52 процентов. Но программа уже не выполняется, так что даже этой скромной цели мы не достигнем.
— Кто же все-таки отвечает в России за дороги?
— На самом деле законодательство четко определяет, кто и за какие дороги несет ответственность. Есть дороги федеральные, которые находятся в ведении Росавтодора, есть дороги региональные, которые должны содержать власти субъектов РФ (к ним относится в том числе большинство дорог Москвы), и местные дороги, их финансируют муниципалитеты. Это в теории.
На практике же существует ряд проблем, связанных с тем, что процесс передачи дорог разным уровням власти не завершен (новая классификация дорог была введена федеральным законом об автомобильных дорогах в 2007 году).
Еще один нюанс: пересекаются две дороги, федеральная, например то же Ленинградское шоссе, и региональная. Владелец основной дороги и владелец путепровода, по которому проходит второстепенная дорога,— разные, хотя очевидно, что от состояния этого путепровода зависит нормальная эксплуатация двух дорог. Похожая ситуация и в месте пересечения автомобильных и железных дорог: железнодорожные путепроводы принадлежат железнодорожникам, дороги — дорожникам. При необходимости ремонта таких пересечений нужны согласованные действия, если их нет, могут возникать проблемы.
— Если закон четко указывает, кто и за какие дороги отвечает, то откуда неразбериха с ремонтом путепровода на Ленинградском шоссе?
— На самом деле этот вопрос выеденного яйца не стоит: его должны были решить на уровне начальника управления, а не поднимать на уровень премьер-министра. Проблема не в самом ремонте, а в том, как начали его делать: налицо неграмотная организация движения при выполнении ремонтных работ. И очевидно, вопрос должен быть адресован к тем, кто разработал такую схему движения, и к органам ГИБДД, которые ее согласовали. Почему они приняли такую схему, которая привела к заторам?
Но главная слабость нашей системы в том, что в стране долгое время вообще никто не отвечал за организацию дорожного движения: в структуре органов власти не был определен орган, отвечающий за эту работу.
В начале этого года ответственным за организацию движения сделали Минтранс, там уже создан соответствующий отдел, но в нем пока всего несколько человек. К тому же, судя по всему, функции этого отдела ограничатся формированием нормативной базы, а собственно организацией движения займутся собственники дорог.
— Насколько часто разные уровни власти конфликтуют друг с другом по дорожному вопросу?
— В Москве конфликтов не бывает, на территории города все дороги принадлежат московским властям. Исключение — железнодорожные линии и расположенные на них путепроводы.
В регионах же конфликты иногда случаются. Например, законом четко не определено, какому собственнику принадлежат те или иные элементы транспортной развязки (например, съезд на местную дорогу). В итоге мы получаем новую развязку и разбитый съезд с нее.
Иногда регионы затягивают прием дорог на баланс. Это касается в том числе и Московской области: им просто не на что содержать дороги, так что они всеми правдами и неправдами не принимают на баланс путепроводы. Их требование к федеральным властям: сначала отремонтируйте эти путепроводы, потом передавайте нам. Но у федералов тоже нет денег! В итоге по закону все достаточно четко, а на практике возникает ситуация, когда некоторые сооружения зависли между двумя собственниками.
— Возникают ли подобного рода проблемы с РЖД?
— В отношениях с железными дорогами споры бывают по самым простым железнодорожным переездам, где и железнодорожные пути и автомобильная дорога пересекаются в одном уровне. В законе четко не определена зона ответственности железнодорожников и дорожников. Но если я еду по дороге, то мне неважно, кому принадлежит междурельсовое пространство, главное, чтобы дорога там была нормальная.
Очевидно, эти вопросы следует закрепить законодательно, а заодно уточнить процедуру передачи дорог от одного уровня власти другому, например зафиксировать срок, в который должна пройти приемка дороги.
— Есть ли у контролирующих инстанций, того же Минтранса, рычаги давления на региональные власти — могут ли они заставить их принять дороги и содержать их?
— Сегодня такого механизма нет. Федеральные власти не вправе вмешиваться в вопросы, которые по Конституции отнесены к полномочиям регионов. В прежнем законе о дорожных фондах был порядок предоставления субвенций и субсидий через заключение соответствующих соглашений. В этих соглашениях указывалось: получая средства из федерального бюджета, регион берет на себя соответствующие обязательства, например принимать в свое ведение и содержать относящиеся по закону к его ведению дороги. Это был хороший финансовый рычаг. Именно благодаря этому механизму нам удалось в свое время передать на баланс регионов более 100 километров дорог общего пользования, построенных Минсельхозом. Это были бесхозные дороги, которые безвозвратно разрушались без надлежащего обслуживания.
При этом каждый год мы подписывали с регионами соглашения, где фиксировали взаимные обязательства по дорогам: указывали, какие объекты в регионе финансирует федерация, какие дороги в обмен регион берет на свой баланс. Такой же механизм используется и в других странах.
Сейчас обсуждается возврат к системе дорожных фондов. Если такое решение будет принято, то у властей появится финансовый механизм, регулирующий формирование единой дорожной сети.
Увеличить
— С мостами ситуация такая же ужасная?
— К мостам относятся все же более ответственно, чем к дорогам: это достаточно сложные сооружения, и их износ может привести к серьезным авариям. На федеральном уровне ведется систематическая диагностика мостов, иной раз в ущерб финансированию дорог деньги выделяют на ремонт моста. А вот на местном уровне ситуация гораздо хуже: у них есть мосты в очень плохом состоянии, а денег на их ремонт нет.
Тут, правда, сюрприз преподнесло Министерство образования и науки: они упразднили специальность "Мосты и тоннели", так что фактически подготовка инженеров, способных строить и обслуживать мосты, будет свернута. Обычный инженер-дорожник с этой работой не справится: у мостовиков и курс математики был в полтора раза больше, почти в два раза больше курс строительной механики, есть еще ряд дополнительных дисциплин, изучаемых только на этой специальности.
Самое обидное, что мостостроение — это одна из немногих отраслей в России, которая держится на мировом уровне. Российские инженеры в состоянии строить сверхсложные мосты, последние примеры — мост через Кольский залив, вантовые мосты в Сургуте и Питере. Но, очевидно, вскоре на такие стройки придется приглашать специалистов из-за рубежа.
— В программе дорожного строительства до 2015 года указана цифра — 148 аварийных мостов, которые требуют немедленного ремонта. Это правдивая цифра или же аварийных мостов больше?
— В реальности ремонт нужен гораздо большему числу сооружений, 148 мостов — это те мосты, где складывается критическая ситуация.
— Возможно, стоит вернуться к советской системе управления дорогами?
— На самом деле тогда все было еще хуже, чем сейчас. Я пришел в Минтранс на руководящую должность еще в 1990 году, и у меня сразу возникла масса вопросов. Например, когда я оканчивал институт, в 1970 году, в РСФСР было 550 тысяч километров дорог общего пользования. Каждую пятилетку в РСФСР вводили 40-50 тысяч километров дорог. А в 1990 году, когда я пришел на работу в министерство, этих дорог осталось всего 450 тысяч километров. Начали выяснять, куда пропали 300 тысяч километров дорог.
Оказалось, что огромными темпами шло не только дорожное строительство, но и списание дорог. Множество дорог было на балансе отраслевых министерств, например Минсельхоза или Министерства нефтегазовой промышленности, на балансах предприятий. В итоге сетью дорог управлять было невозможно, много дорог пропадало.
Эта система была изменена в 1991 году, когда понятие автомобильной дороги общего пользования стало зависеть не от ведомственной принадлежности, а от выполняемой ею функции. Это обеспечило формирование единой сети дорог общего пользования в стране, протяженность сети за трудные 1990-е годы возросла более чем на 100 тысяч километров, в том числе за счет включения в нее ведомственных дорог. Это был явный шаг вперед по сравнению с советской системой.
К сожалению, перемены в системе финансирования дорожной сети свели эти достижения на нет. В последние годы наметилась тенденция сокращения протяженности дорожной сети страны, чему в определенной степени способствовало введение новой классификации и начавшийся в регионах процесс перераспределения дорог между региональным и муниципальным уровнями. В итоги в последние годы мы потеряли 221 тысячу километров дорог, фактически, половину всех дорог страны. Причина проста: при отсутствии средств на ремонт и содержание дорог, а также на оплату земельного налога за занимаемые ими земли, муниципалитеты и региональные власти не включали их в сеть дорог общего пользования и не принимали их на баланс. Дороги просто списывались с учета.
Источник: Журнал «Огонёк»
